1948년 7월 17일 대한민국 헌법이 제정·공포되었습니다. 제헌헌법 전문 보기

대한민국은 민주공화국임을 천명하며, 국민의 주권과 자유, 평등을 기본으로 하여 총 10장 103개의 조항으로 구성된 최초의 헌법을 통해 오늘날 대한민국의 기틀을 다질 수 있었습니다. 이후 1987년까지 총 9차례의 개정이 이루어졌고 우리는 지금 제6공화국의 시대에 살고 있습니다.

9차례의 헌법 개정이 어떻게 이루어졌는지 살펴봄으로써 대한민국의 과거를 살펴볼 수 있을 것입니다.

제헌국회의 탄생
(1948. 05. 31.)

헌법제정
(1948. 07. 17.)

제1차 개헌
(1952. 07. 07.)

제2차 개헌
(1954. 11. 29.)

제3차 개헌
(1960. 06. 15.)

제4차 개헌
(1960. 11. 29.)

제5차 개헌
(1962. 12. 26.)

제6차 개헌
(1969. 10. 21.)

제7차 개헌
(1972. 12. 27.)

제8차 개헌
(1980. 10. 27.)

제9차 개헌
(1987. 10. 29.)

나라를 만들기 위한 첫 발걸음

1948. 05. 31. 이승만 국회의장 제헌국회 개원식 개회사

1948. 05. 31. 이승만 국회의장과 장면 의원의 의사일정 논의

제헌국회의 탄생(1948. 05. 31.)

1948년 2월 26일 UN소총회의 결의와 UN한국임시위원단의 감시 하에서 3월 17일에 공포한 미군정법령 제175호 및 국회의원선거법에 의거하여 1948년 5월 10일 38선 이남에서 제1대 국회의원선거가 실시되었다.

당시 적용된 선거법인 미군정법령 제175호는 선거권은 대한민국 국민으로서 만21세에 달한 자, 피선거권은 만 25세에 달한 자로 규정하였고, 선거구제는 200개의 선거구에서 각 선거구마다 1인의 국회의원을 선거하는 소선거구·단순다수대표제로 정하였는데 이는 보통·평등·직접·비밀 등의 민주주의 선거원칙이 수용된 결과였다. 또한, 친일 부역자의 선거권 및 피선거권을 일정부분 제한하는 방식을 추가함으로써 선거결과의 정당성과 정통성을 고려하였다.

5·10 총선거는 만21세 이상의 성인남녀가 동등한 투표권을 갖는 최초의 보통선거였으며 국민이 직접 참여하여 국회를 구성할 대표를 민주적인 선거절차에 의해 선출한 역사상 최초의 선거였기에 유권자의 95.5%가 참석하는 높은 투표율을 기록했다.

선거 결과 치안문제로 선거가 실시되지 못한 제주도의 2석을 제외한 198명의 제헌국회의원이 당선되었는데, 대한독립촉성국민회 55석, 한국민주당29석, 대동청년단, 12석, 조선민족청년단 6석, 기타 정당단체가 13석, 무소속 85석의 의석분포를 나타냈으며, 제주도에서는 1년 후에 선거가 실시되어 2명의 의원이 선출되었다.

제헌국회는 1948년 5월 10일의 총선거에서 선출한 198명(정원 200명)의 의원으로 구성되어, 5월 31일 중앙청(일제강점기 조선총독부 건물) 중앙홀에서 최고령자인 임시의장 이승만 의원의 사회로 역사적인 개원식을 가졌으며, 첫 본회의에서 이승만 의원을 제헌국회 초대 의장으로, 신익희·김동원 의원을 초대 부의장으로 선출했다.

제헌국회는 1948년 7월 1일 우리나라의 국호를 ‘대한민국’으로 정하였으며, 일제강점기로부터의 해방 이후 한반도 문제를 둘러싼 미국-소련 간 대립과 국내 정치 세력 간 갈등 등의 어려운 상황에도 2년이라는 비교적 짧은 임기 동안 국가 운영을 위한 여러 제도적 기반을 마련했다. 7월 17일「대한민국헌법」을 제정하고 헌법에서 정한 절차에 따라 7월 20일, 이승만 국회의장을 대한민국 초대 대통령으로 선출하여 대한민국 정부를 구성하였으며, 「국회법」, 「정부조직법」 등을 제정하여 국가운영의 기초를 닦았고, 이에 따라 1948년 8월 15일 대한민국 정부수립이 선포되었다.

대한민국의 기둥을 세우다

1948. 07. 12. 제헌헌법 전문

1948. 07. 12. 이승만 의장, 신익희 부의장, 헌법기초위원들

헌법제정(1948. 07. 17.)

제헌국회의 첫 임무는 「대한민국헌법」을 제정하는 것이었다. 국회는 개원 다음 날인 1948년 6월 1일 헌법 및 정부조직법기초위원회를 구성하여 7월 12일까지 총 42일간 헌법 제정 작업을 수행하였다.

헌법 초안을 작성하기 위한 기초위원은 30명의 위원으로 6월 2일 구성되었는데, 5·10 총선거 당적 기준으로 한국민주당 7명, 대한독립촉성국민회 5명, 무소속 14명, 기타 4명으로 국민의 대표라는 측면에서 지역안배, 그리고 능력과 정당이라는 기준으로 구성되었다. 각 도를 대표하는 10명의 국회의원과 그들이 선출한 30명의 위원으로 구성된 기초위원회는 16차에 걸친 회의를 통해 전문, 10개 장, 102개 조항으로 구성된 헌법 초안을 마련했다.

헌법안 기초과정에서 최대 쟁점이 된 사항은 대통령중심제와 의원내각제의 선택에 관한 것이었다. 헌법기초위원들은 헌법 초안의 국회 상정 3일 전인 6월 20일까지 의원내각제를 대한민국의 정부형태로 하는 헌법안을 준비하고 있었으나 이승만 의장의 반대와 한국민주당의 입장변경으로 인해 6월 22일, 헌법기초위원회 제16차 회의에서 의원내각제 헌법안을 대통령중심제 헌법안으로 번안하였다. 다만, 대통령중심제를 채택함과 동시에 국회의 대통령 선출, 임기 4년, 중임 1회 제한 등 대통령을 견제할 수 있는 내각제적 요소를 상당히 남겨두었다.

이후 국회는 6월 23일 본회의에서 서상일 헌법기초위원회 위원장의 제안보고와 유진오 전문위원의 설명을 시작으로 헌법안 심사에 착수했다. 서상일 헌법기초위원회 위원장은 본회의에 헌법 초안을 제출하고 제안 설명하는 자리에서 다음과 같이 강조했다.

1948년 6월 26일부터 7월 12일까지 노동자의 권리에 대한 문제, 의무교육 범위의 문제, 정부형태의 문제 등을 비롯한 여러 안건에 대한 치열한 토론이 이어졌으며 각 조문마다 수정안이 쏟아져 나왔다. 심사를 거친 헌법안은 7월 12일 제헌국회 제28차 본회의에서 출석의원 160인의 만장일치 기립표결로 통과되었고, 국회의장 이승만은 7월 17일 이를 공식적으로 공포하였고, 제정헌법은 당일에 바로 시행되었다.

제정헌법은 전문, 본문 10개 장, 총 103조로 구성되었는데 제헌헌법 제101조는 ‘1945년 8월 15일 이전의 악질적인 반민족행위를 처벌하는 특별법을 제정할 수 있다’라고 규정함으로써 국회는 친일파 처벌을 위한 「반민족행위처벌법」을 제정하여 반민족행위특별조사위원회를 설치하기도 하였다.

< 헌법 제정 과정 >

부산정치파동과 발췌개헌

1952. 07. 03. 여당과 야당의 개헌안을 심의중인 국회 본회의

1952. 07. 04. 기립표결로 발췌개헌안을 통과시키는 모습

제1차 개헌(1952. 07. 07.)

이승만 대통령은 1950년 5월 제2대 국회의원 선거에서 자신을 지지하던 세력이 대거 낙선하자 제헌헌법에서 규정한 대통령 선출방식인 국회에서의 대통령 간선제를 통해서는 자신의 재선 가능성이 없다고 판단하였다. 이러한 판단에 따라 1951년 11월 28일, 대통령직선제와 양원제(兩院制)를 주요 내용으로 하는 개헌안(정부제안)을 작성하여 국회에 제출하였다. 또한, 대통령직선제 개헌을 뒷받침하기 위한 여론 조성과 대중 동원을 목적으로 정당 창당을 주도했고 최초의 여당인 자유당이 창당되었다.

정부에서 제출한 헌법개정안은 6.25 전쟁이 진행중이던 1952년 1월 17일 본회의에 상정되었는데 1월 18일 헌법개정안에 대한 찬반표결은 찬성 19인, 반대 143인, 기권 1인으로 부결되었다. 4월 17일, 국회는 부결시킨 정부의 개헌안과 다른 방향인 의원내각제, 단원제를 골자로 하는 새로운 개헌안을 발의하였고, 정치상황으로 인하여 내각책임제 개헌안이 통과될 확률은 높은 상황이었다. 정부는 5월 14일, 1월 18일에 부결되었던 개헌안의 내용 중 권력구조와 관련된 부분을 대통령·부통령직선제, 양원제 국회로 수정하여 다시 제출하였고, 정국이 경색되었다.

이러한 가운데 5월 25일 부산, 경남, 전남, 전북 일대에 공비출몰이 심하다는 이유로 비상계엄령이 선포되고 5월 26일 이승만 대통령의 개헌안에 반대하던 무소속을 포함한 야당 국회의원 50여 명이 탑승한 버스가 검문에 불응한다는 이유로 헌병대로 연행되고 그 중 내각제 개헌을 추진했던 의원 10명이 국제공산당과 결탁했다는 혐의로 구속되는 사건이 발생했다.

정부는 국회 해산을 시도했으나 국제적 비난에 의해 보류되었고, 대통령직선제 개헌안과 내각제 개헌안을 절충한 발췌 개헌안을 추진했다. 개헌에 필요한 재적의원 3분의 2 이상의 출석을 확보하기 위한 조치로 군사재판을 받고 있던 구속 의원 10명이 석방되었고, 이들이 국회에 등원하자 경찰과 군이 국회를 포위한 상태에서 기립표결을 실시했다. 발췌 개헌안의 주요 내용은 선거방식과 통치구조 부분에 집중되었는데, 그 핵심은 대통령 선거를 직선제로 하고, 국회는 상하 양원제로 구성한다는 것이었다. 또한 국무위원은 국무총리의 제청으로 대통령이 임면한다고 규정하였다.

1952년 7월 4일 밤 9시 30분, 재적 179명의 의원 중 166명의 의원이 출석한 가운데 발췌 개헌안을 기립표결한 결과 찬성 163인, 반대 0인, 기권 3인으로 발췌 개헌안이 가결되었으며, 7월 7일 이를 공포한 후 비상계엄령은 해제되었다.

이승만 대통령은 새로운 헌법에 의하여 같은 해 8월 5일 실시된 선거에서 대통령으로 재선되었으며, 개정된 헌법에 따라 1954년 5월 20일 시행된 제3대 국회의원 선거에서 자유당은 203석 가운데 114석을 차지하였으며, 자유당의 반대로 참의원에 대한 선거는 이루어지지 않고 민의원에 대한 선거만 이루어졌다.

영구집권의 꿈: 사사오입(四捨五入)개헌

1954. 11. 28. 개헌안이 부결된 뒤 재소집된본회의

1954. 11. 28. 최순주부의장에게 항의하는 이철승 의원

제2차 개헌(1954. 11. 29.)

1952년 이른바 발췌 개헌을 통하여 대통령 선출을 직선제로 전환하는 데 성공한 이승만 대통령은 장기 집권을 위하여 당시 헌법상 1차에 한하여 중임할 수 있도록 한 연임 제한 규정이 자신에게는 적용되지 않도록 다시 한번 헌법 개정을 추진하게 되었다.

1954년 9월 6일 이기붕의원 외 134인이 개정 헌법 공포 당시의 대통령에 대하여는 연임 제한 규정을 적용하지 않도록 하는 내용이 포함된 헌법개정안을 제안하였다. 당시 규정에 따르면 헌법 개정을 위해서는 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요한데, 당시 국회의원 정수 203인의 3분의 2는 135.333…으로서 136인 이상의 찬성을 얻어야 헌법을 개정할 수 있었다.

이에 같은 해 5월 치러진 총선 결과 114석에 불과하였던 자유당(여당)은 무소속 의원을 포섭하여 헌법개정안 표결 시점인 1954년 11월 27일에는 자신들의 의견에 동조하는 의석수를 137석까지 확보하였으나, 표결에 불참한 1인을 제외한 재석 202인 중 찬성 135인, 반대 60인, 기권 7인의 결과로 인해 재적의원의 3분의 2인 135.33을 넘기지 못하여 헌법개정안은 부결되었음이 선포되었다.

그런데 이틀 뒤인 11월 29일, 최순주부의장은 재적의원 203인의 3분의 2가 135.33이 아니라 소수점 이하를 버린 135인으로서 헌법개정안 부결을 선포한 것은 계산상의 착오라는 이유로 조병옥의원 등의 반발에도 불구하고 11월 27일의 의사록을 정정하고 헌법개정안 부결 선포를 취소하여 이른바 사사오입 개헌이 성립되었다.

권력구조 측면에서는 헌법 공포 당시의 대통령에게는 연임 제한 규정이 적용되지 않도록 하여 이승만대통령의 영구 집권이 가능하게 하였고, 국무총리 제도를 폐지하였으며, 대통령이 궐위된 때에는 부통령이 대통령이 되어 잔여임기기간 중 재임하도록 하는 등 대통령의 궐위 시 승계에 관한 사항을 명시하였다.

한편, 경제 분야에서도 큰 변화가 있었는데 ① 광물 기타 중요한 지하자원, 수산자원, 수력 등을 국유로 한다고 명시하던 것을 삭제하고 일정 기간 채취, 개발 또는 이용을 특허할 수 있도록 하고, ② 중요한 운수, 통신, 금융, 보험, 전기 등 공공성을 가진 기업을 국영 또는 공영으로 한다고 규정한 것을 삭제하였으며, ③ 사영기업을 국유 또는 공유로 이전하거나 경영을 통제, 관리하는 것은 긴절한 필요에 의하여 법률로 특히 규정한 경우를 제외하고는 금지하여 경제 분야에서 민간의 자율성을 확대하였다.

4·19 혁명과 내각책임제로의 개헌

1960. 04. 19. 학생들의 4.19 당시 시위모습

1960. 04. 19. 내각책임제 개헌안의 통과 당시 모습

제3차 개헌(1960. 6. 15.)

1960년 3월 15일에 치러진 정·부통령 선거에서 벌어진 부정선거는 4.19 혁명이라는 국민적인 저항을 불러일으켰고, 이승만대통령은 4월 26일 하야를 선언하면서 국민이 원한다면 내각책임제 개헌을 하겠다고 밝혔다.

국회 역시 같은 날 시국 수습에 관한 결의안에서 ① 이승만대통령의 즉시 하야, ② 3.15 정·부통령선거의 무효화 및 재선거 실시, ③ 내각책임제 개헌 및 ④ 개헌 후 국회(민의원) 해산과 총선거 실시를 결의하여 대통령중심제에서 내각책임제로의 개헌이 추진되었다.

국회는 4월 26일 내각책임제개헌안기초위원회를 구성하고 정헌주의원을 위원장으로 하여 양원제 채택 여부, 대통령의 선출 방법 및 권한, 행정권의 소재 및 국무원에 대한 불신임 등 내각책임제에 기초한 헌법 개정 방안을 논의하였고, 5월 5일에는 이종극 중앙대학교 교수 등 13인의 연사를 모신 가운데 공청회를 개최하는 등 각계의 의견을 수렴하는 절차를 거쳐 정헌주의원 외 174인이 5월 11일 헌법개정안을 발의하였다. 발의된 헌법개정안은 6월 15일 표결에 부쳐져 재석 211인 중 가 208 부 3으로 가결되어 같은 날 공포·시행되었다.

권력구조 측면에서는 내각책임제가 도입되어 대통령은 국가의 원수이자 국가를 대표할 뿐 행정권의 수반의 지위는 가지지 않게 되었고, 국무총리와 국무위원으로 조직된 국무원이 행정권을 갖게 되었다.

그밖에 공정한 선거 관리를 위하여 중앙선거위원회를 두고, 법률의 위헌 여부 심사, 정당 해산 및 탄핵재판 등을 위하여 헌법재판소를 설치하도록 규정하였으며, 공무원의 정치적 중립성과 신분을 법률이 정하는 바에 따라 보장하고, 특히 경찰의 경우에는 중립을 보장하기 위하여 필요한 기구에 관한 규정을 두도록 명시하였다.

국민의 권리·의무에 관하여는 질서유지와 공공복리를 위하여 국민의 자유와 권리를 제한할 때에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 훼손할 수 없도록 하고, 언론·출판에 대한 허가나 검열, 집회·결사에 대한 허가를 규정할 수 없도록 명시하였다.

마지막으로 시·도지사 및 시장·군수·구청장을 직접 선출하는 현행 지방자치제도와 달리 시, 읍, 면의 장을 주민이 직접 선출하도록 규정하였다.

책임자 처벌을 위한 소급입법 개헌

1960. 08. 19. 장면총리에대한 국회 인준 후 모습

1960. 06. 15. 4.19 부상학생들의 의사당 점거

제4차 개헌(1960. 11. 29.)

1960년 6월 15일의 제3차 개헌 후 제4대 국회가 해산함에 따라 같은 해 7월 29일에 치러진 총선거에서 민주당은 민의원 233석 중 175석, 참의원 58석 중 31석을 차지하는 승리를 거두었다.

같은 해 8월 12일 국회에서는 윤보선의원을 대통령으로 선출하고, 같은 달 23일에는 장면의원을 국무총리로 인준하여 내각책임제를 기반으로 하는 제2공화국이 출범하였다.

그러나 국무총리 지명 및 내각 구성 과정에서 민주당 내 신·구파 대립이 심화되고, 3.15 부정선거 및 4.19 혁명 발포 책임자 등에 대한 처벌을 위한 특별법 제정이 지지부진하면서 급기야 10월 11일에는 4.19 혁명 당시 부상당한 학생들이 민의원 회의장을 점거하고 의원들을 규탄하기에 이르렀다.

이에 곽상훈 민의원 의장이 조속한 시일 내에 헌법을 개정하여 원흉 처단을 위한 특별법을 제정하겠다고 약속하고, 민주당 신·구파 의원들이 군중들 앞에서 서로 악수를 하고 정쟁을 그치고 혼란한 정국을 수습하는데 노력하겠다고 약속을 하고서야 사태가 일단락되었다.

민의원 법제사법위원장인 윤형남의원 외 114인이 1960년 10월 17일 발의한 헌법개정안에 대하여 민의원에서는 11월 23일 총 투표수 200표 중 찬성 191인, 반대 1인, 무효 6인, 기권 2인으로 의결하였고, 참의원은 11월 28일 총 투표 수 52표 중 찬성 44인, 반대 3인, 기권 3인, 무효 2인으로 의결하였다.

이로써 헌법개정안은 당시 헌법에서 규정한 헌법 개정 의결 요건인 양원 각각 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어 다음날인 11월 29일 공포·시행되었다.

개정 헌법은 ① 3.15 부정선거와 관련하여 부정행위를 한 자와 부정행위에 항의하는 국민에 대하여 살상 기타의 부정행위를 한 자를 처벌하고, ② 1960년 4월 26일 이전에 특정한 지위를 이용하여 반민주행위를 한 자의 공민권을 제한하기 위한 특별법을 제정할 수 있도록 하며, ③ 같은 날 이전에 지위나 권력을 이용하여 부정한 방법으로 재산을 축적한 자에 대한 행정상·형사상 조치를 할 수 있는 특별법을 제정할 수 있도록 하여 형벌불소급 원칙에 대한 예외를 규정하였고, 관련된 사건 중 형사사건을 처리하기 위한 특별재판소와 특별검찰부를 둘 수 있도록 하였다.

다만, 특별법이 수시로 개정되어 혼란이 발생하는 것을 방지하기 위하여 특별법은 개정 헌법에 따라 제정된 후 다시 개정할 수 없도록 하였다.

5.16 군사정변과 대통령중심제로의 복고

1961. 05. 16. 5.16 군사정변 성공 이후 박정희 소장

1961. 05. 19. 군정내각을 구성한 국가재건최고회의

제5차 개헌(1962. 12. 26.)

4.19 혁명 후 이승만 대통령이 하야하고, 내각책임제를 기반으로 제2공화국이 출범하였으나 국무총리 인준 과정에서부터 제1당인 민주당이 신·구파 갈등을 겪으며 10 개월동안 무려 세 차례나 개각을 거듭하는 등 정치적 분열을 극복하지 못한 채 지도력은 상실되었다.

이로 인한 국민들의 정치적 요구와 일상화된 시위로 사회적 혼란이 가중되는 가운데, 사회혼란 수습을 명분으로 박정희 소장을 중심으로 한 일부 군인들이 1961년 5월 16일을 기하여 군사정변을 일으켰다. 군은 군사혁명위원회를 설치하고 전국에 비상계엄을 선포하였는데 5 월 18 일 국가재건최고회의로 명칭을 변경한 후 「비상조치법」을 제정·공포하여 국회의 권한을 행사하고 내각과 사법행정권을 통제하는 입법·행정·사법의 3 권을 통합하고, 국민의 기본적 인권을 과업 수행에 지장이 없는 한도 내에서만 보장하는 등 헌법의 일부 효력마저 정지시켰다.

박정희 소장은 7월 3일 '반혁명사건'을 통해 군부 내의 반대세력을 숙청한 뒤 국가재건최고회의 의장이던 장도영 육군참모총장을 이에 연루시켜 의장직에서 추방했고, 추대형식을 빌어 스스로 국가재건최고회의 의장이 되었는데, 1961년 8월 12일, 국가재건최고회의의 의장이었던 박정희 소장은 민간으로 정권을 이양하기 위하여 정부형태 및 국회 구성 등이 포함된 계획을 발표하고 1962년 7월 11일에는 국가재건최고회의 내에 헌법심의위원회를 구성하여 본격적인 헌법 개정에 나서게 되었다.

종전의 제2공화국 헌법에 따르면 헌법 개정은 대통령, 민의원 또는 참의원 재적의원 3 분의 1 이상 또는 민의원의원선거권자 50 만인의 찬성으로 제안하고 민의원과 참의원 각각 재적의원 3 분의 2 이상의 찬성이 필요하였다. 그런데 5. 16. 군사정변으로 국회가 해산된 상태에서는 종전의 헌법에서 규정한 절차에 따라 헌법을 개정할 수 없게 되자, 「국가재건비상조치법」을 개정하여 헌법은 국가재건최고회의의 의결을 거친 후 국민투표에 부쳐 유권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성으로 개정할 수 있도록 하였다.

1962년 11월 5일, 국가재건최고회의는 헌법 개정안을 발의·공고하여 국민투표에 부쳤고, 같은 해 12월 17일에 치러진 국민투표에서 총 투표자 1,058 만 5,998 인 중 찬성 833 만 9,333 표, 반대 200 만 8,801 표로 헌법 개정안은 가결되어 새 헌법에 따른 제6대 국회가 구성된 1963 년 12 월 17 일부터 시행되었다.

개정 헌법은 개정된 헌법 중 처음으로 제헌헌법에서 규정한 헌법전문을 수정하여 헌법전문에 4.19 혁명과 5.16 군사정변의 이념 내용을 추가하였다.

통치구조 측면에서는 내각책임제에서 4 년 중임제의 대통령중심제로 돌아왔고, 국회에 관하여는 민의원과 참의원으로 나뉜 양원제에서 단원제로 변경하고 국회의원이 임기 중 당적을 이탈하거나 변경하는 때 또는 소속 정당이 해산된 경우에는 의원직이 상실되는 것으로 하였다. 제2공화국 헌법에 따라 헌법재판소가 수행하던 기능 중 위헌법률심판과 정당해산은 대법원에서, 탄핵심판은 탄핵심판위원회에서 수행하도록 하여 헌법재판소를 폐지하였고, 회계검사 업무를 수행하던 심계원 대신 세입·세출의 결산, 회계 검사 및 직무 감찰을 위하여 대통령 소속으로 감사원을 두도록 하였다.

국민의 권리·의무에 관하여는 사후에 영장을 청구할 수 있는 요건을 명시하고, 강제된 자백이나 피고인에게 불리한 유일한 증거인 자백은 증거로 할 수 없도록 하였으며, 군인 또는 군속(軍屬)이 아니면 간첩죄 등 법률에 정한 경우 및 비상계엄이 선포된 경우가 아닌 한 군법회의의 재판을 받지 않도록 하였다.

삼선개헌(三選改憲)과 집권연장

1969. 08. 09. 3선개헌반대시위를 벌이는 김영삼 의원

1969. 09. 13. 3선개헌반대를 위한 본회의장 바리케이드

제6차 개헌(1969. 10. 21.)

1967년의 대통령선거에서 박정희 대통령이 재선되고, 같은 해 6월 8일 치러진 총선거에서 공화당은 전체 175석 중 122석을 확보하여 개헌저지선을 돌파하는 승리를 거두었다.

이 때 총선거 지원 유세 과정에서 박정희 대통령은 임기 연장을 위한 개헌을 하지 않겠다고 밝혔으나, 2년 후인 1969년 여당인 공화당에서는 윤치영 당시 공화당 의장 서리를 시작으로 “대통령은 1차에 한하여 중임할 수 있다”는 규정을 고쳐 대통령의 3선이 가능하도록 헌법을 바꿔야 한다는 이른바 3선 개헌 논의가 공론화되기 시작하였다.

이에 박정희 대통령은 1969년 7월 25일 “아시아의 안보는 아시아가 해결해야 한다”는 닉슨독트린에 따른 안보 불안에 대처하기 위한 특별담화를 통하여 기왕에 거론되고 있는 개헌을 실시함과 동시에 자신과 정부의 신임 여부를 묻겠다고 발표하였고, 야당인 신민당은 크게 반발하였으나 공화당은 의원총회를 개최하여 7월 30일 헌법개정안 발의를 결의하였다.

1969년 8월 7일, 공화당 윤치영의원을 대표로 하여 공화당 소속 108인, 정우회 소속 10인, 무소속 1인 및 신민당 소속임에도 개헌을 지지한 3인을 합한 총 122인이 헌법개정안을 제안하였다.

헌법개정안은 9월 9일부터 본회의에 상정되어 13일까지 격렬한 토론이 이어졌는데, 이 때 김대중 의원은 박정희 대통령에 대하여 3선 개헌이 헌법의 파괴이자 평화적 정권교체를 부정하는 것이라는 등 개헌에 반대하는 10가지 이유를 담은 질문서를 보냈고, 정부에서는 9월 13일 3선 개헌이 헌법 파괴라고 단정한 것은 논리의 비약이고, 개헌 논의를 국론의 분열이나 국민적 단결의 파괴라고 볼 수 없다는 등의 내용을 담은 답변서를 제출하였다.

한편, 신민당은 소속 의원 중 개헌을 지지한 3인의 의원 자격을 상실시키고 개헌 저지선을 낮추기 위하여 당을 해산하는 극약 처방을 내면서, 헌법개정안 표결을 저지하기 위하여 본회의장을 점거하고 농성에 들어갔다. 그러자 공화당 의원 등 122명의 의원들은 9월 14일 새벽 2시 27분, 본회의장이 아닌 제3별관 특별위원회실로 장소를 변경하여 기습적으로 본회의를 개의하고 헌법개정안을 상정하였다.

상정된 헌법개정안은 기명투표방식으로 이루어졌으며, 재석 122인이 전원 찬성하여 헌법 개정 요건인 당시 재적의원 171인의 3분의 2 이상의 찬성을 얻어 의결되었고, 이어 10월 17일에 치러진 국민투표에서는 총 투표자 1,160만 4,038명 중 찬성 755만 3,655표 반대 363만 6,369표 무효 41만 4,014표로 유권자의 77.1%의 투표와 투표자의 65.1%의 찬성을 얻어 박정희 대통령의 3선을 위한 헌법개정안은 가결되었고 10월 21일 공포·시행되었다.

개정 헌법은 박정희 대통령의 3선 도전(대통령 임기 3기에 한하여 연임 가능)을 가능하게 한 것 외에 대통령에 대한 탄핵소추 요건을 국회의원 30인 이상 발의와 재적의원 과반수의 찬성에서 국회의원 50인 이상의 발의와 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 강화하였다. 그밖에 국회의원 정수의 상한을 200인에서 250인으로 늘리고 국회의원이 국무총리나 국무위원의 직을 겸할 수 있도록 하였다는 점에서 현직 대통령의 임기를 연장하기 위한 도구에 불과했다고 평가할 수 있다.

영구집권의 꿈과 헌정질서의 혼란

1972. 10. 17. 김성진 정부 대변인의 대통령 특별담화문발표

1972. 10. 18. 비상계엄 선포와 태평로 의사당 앞 계엄군

제7차 개헌(1972. 12. 27.)

1969년의 개헌으로 1971년 대통령선거에 출마할 수 있게 된 박정희 대통령은 40대 기수론을 내세우며 대항마로 떠오른 신민당의 김대중 후보를 95만여표(7.94%p) 차이로 누르고 세 번째 임기를 맞이하였다. 그러나 116만여표(10.51%p) 이상의 득표율 격차를 내며 승리하였던 1967년 대통령선거에 비하여 격차가 줄어들었고, 대통령선거 과정에서 김대중 후보는 정권교체를 하지 못하면 총통제와 같은 제도를 통해 박정희 대통령의 영구집권이 이루어질 것이라고 주장하는 등 박정희 대통령의 장기집권 문제가 대두되었다.

결국 박정희 대통령은 1972년 10월 17일, 냉전 체제 아래서 만들어진 기존 헌법이 7.4 남북공동성명 등 남북대화 현실에 부합하지 않으며, 변화하는 정세와 현실적으로 마주하는 대내외적 위기를 극복할 필요가 있다는 명분의 대통령 특별선언으로 국회 해산, 정당 및 정치활동의 중지 등 헌법의 일부 기능을 정지시키고 헌법개정안과 국민투표에 대한 계획 등의 내용을 포함하는 이른바 ‘10월 유신’을 선포하고 다시 한 번 헌법 개정을 추진하게 되었다.

헌법 개정안은 1972년 10월 27일 해산된 국회의 권한을 행사하는 비상국무회의에서 상정.의결되어 국민투표에 부쳐졌다. 1972년 11월 21일 실시된 국민투표에서 헌법개정안은 총 유권자 1,567만 6,395명, 투표자 1,441만 714명 중 찬성 1,318만 6,559표, 반대 101만 6,113표, 무효 11만 8,012표로 유권자의 91.9%투표, 투표자의 91.5%찬성이라는 압도적 찬성으로 가결되어 12월 27일 공포.시행되었다.

개정 헌법은 헌법 전문에 평화적 통일을 지향함을 명시하였고, 권력구조 측면에서는 대통령의 선출 방식이 대통령을 국민이 직접 선출하는 직선제에서 통일주체국민회의에서 선출하는 간선제로 전환되었다. 통일주체국민회의는 국민의 직접선거로 선출된 대의원으로 구성된 기구로서 의장인 대통령을 선출할 뿐만 아니라 국회의원 정수의 3분의 1에 해당하는 수의 국회의원도 선출하였다.

한편 국회는 정기회와 임시회를 합하여 연간 150일 이하로만 개회할 수 있게 되었고, 대통령이 언제든지 해산시킬 수 있게 되었다. 국민의 권리 측면에서는 천재·지변, 제정·경제상 위기 및 국가의 안전보장 또는 공공의 안녕질서가 중대한 위협을 받을 경우 대통령이 긴급조치로 국민의 권리와 자유를 잠정적으로 정지시킬 수 있게하여 기본권에 대한 본질적 훼손을 금지한 기존의 조항을 삭제하였다. 또한 군인·군속·경찰공무원 기타 법률로 정한 자가 전투·훈련 등 직무집행과 관련하여 받은 손해는 법률이 정한 보상 외에 국가나 공공단체에 불법행위로 인한 손해배상을 받을 수 없도록 한 이른바 이중배상금지 규정이 신설되었다.

그밖에 대법원에서 맡던 법률의 위헌 여부 심판 및 정당해산의 심판과 탄핵심판위원회에서 맡던 탄핵심판은 모두 헌법위원회에서 심판하게 되었고, 대통령의 법관 임명권을 도입하여 사법부를 장악하였다. 헌법 개정은 국회에서 제안하는 경우에는 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어 통일주체국민회의의 의결을 얻어 확정되지만, 대통령이 제안하는 경우에는 바로 국민투표에 부쳐져 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성으로 확정되어 헌법 개정 절차가 이원화되었다.

헌법 전문을 비롯하여 헌법을 구성하고 있던 주요 내용, 특히 대통령의 영구집권이 가능해지고 국민의 기본권 제한이 과도하게 이루어졌으며 삼권분립의 제도적 기능이 행정부 우위로 점철되는 등 대부분의 제도가 전면적으로 개정되었다는 점에서 실질적으로는 헌법의 제정에 해당한다고 볼 수 있으며, 민주적 헌정질서가 중단되었던 시기라 볼 수 있다.

짧았던 서울의 봄과 군부정권의 연장

1979. 11. 03. 분향하는 박정희 대통령 유족

1980. 10. 29. 입법부를 대신한 국가보위입법회의개회식

제8차 개헌(1980. 10. 27.)

1979년 10월 26일 박정희 대통령이 시해된 후 유신체제는 붕괴되었다. 11월 10일 최규하 대통령권한대행은 담화를 통해 유신헌법의 개정과 새로운 헌법질서의 수립을 약속했고, 12월 6일 긴급조치 해제와 함께 유신헌법 아래서 처벌 받았던 재야 인사들을 복권시켰고 이에 민주화가 이뤄질 것이라는 국민들의 기대는 더욱 부풀었다.

하지만 대통령 시해라는 미증유의 사태 속에서 혼란을 수습할 리더십은 부족했고 사건의 수사를 책임지던 합동수사본부의 본부장이었던 전두환 보안사령관이 권력을 서서히 장악해갔다. 일명 신군부라 불리던 전두환 보안사령관과 하나회는 12월 12일 군사반란을 일으켜 군부를 장악했고, 1980년 1월 12·12 군사반란을 비판하던 군부 내 인사들에 대한 대대적인 숙청을 통해 군부를 전두환 보안사령관의 사조직화 시켰다.

1980년 봄부터 민주헌법의 제정을 요구하는 시위가 대학생들을 중심으로 일어나기 시작했는데, 지지부진한 민주화의 속도로 인해 계엄령 상황임에도 불구하고 서울 시내에서는 대규모 시위가 일어났다. 이에 5월 12일 국회의 여야 총무는 5월 20일 오전 10시에 국회를 소집하여 비상계엄 해제안 등 정치 현안을 접수하고 개헌안 논의를 본격화하기로 합의했고, 이에 응답하듯 신현확 국무총리는 5월 15일 담화문을 발표하며 국회와 협의해 모든 정치 일정을 최대한 앞당기겠다는 약속을 하였다.

그러나 신군부는 ‘시국수습방안’이라는 미명 아래 5월 17일 24시를 기해 비상계엄을 전국으로 확대함과 동시에 계엄포고령 10호를 선포하여 정치활동 금지 ·보도검열 강화·휴교령 등의 조치를 내렸다. 이에 따라 모든 정치일정은 중단되고 김대중과 김종필을 비롯한 정치인과 재야인사들이 구금되었으며, 야당의 지도자였던 김영삼은 가택연금되었다. 대학에는 휴교령이 내려졌고, 전국의 각 대학과 주요 도시에는 공수 특전단을 비롯하여 군부대가 투입되었는데, 신군부는 5.17 비상계엄 확대에 항거하며 일어난 광주 5.18 민주화운동을 무력으로 진압하며 민주화를 거세게 열망했던 국민의 바람은 멀어져가고 서울의 봄은 막을 내렸다.

신군부는 사전 계획대로 5월 20일 예정된 임시국회를 무산시키고 5월 31일 국가보위비상대책위원회(이하 ‘국보위’)를 설치하였다. 법적근거 없이 설치된 국보위는 공무원사회 숙정, 사회정화조치, 삼청교육, 언론통폐합 및 언론인해직 등의 초헌법적인 조치를 단행했으며 헌법기관인 대통령과 국무회의를 대신하는 권력을 행사하였다. 국보위는 개헌 문제를 주도하던 국회와 내각을 무력화하고 군부 인사 중심의 헌법 개정 논의를 진행하였다.

최규하 대통령이 8월 16일 대통령직을 사임하자 8월 27일 전두환 국보위 상임위원장이 통일주체국민회의에서 제11대 대통령으로 선출됐고, 9월 1일 대통령으로 취임했다. 국보위는 1980년 9월 9일 새로운 헌법을 확정했는데, 10월 22일 실시된 국민투표에서 헌법개정안은 총 유권자 20,373,869명, 투표자 19,453,926명 중 찬성 17,829,354표로 유권자의 95.9% 투표, 91.6% 찬성으로 가결되어 10월 27일 공포·시행되었다.

개정 헌법은 권력구조를 대통령중심제로 하되 임기는 7년 단임으로 했으며, 단임조항을 개정해도 당시의 대통령에게는 효력이 없도록 명시했다. 이는 쿠데타에 대한 국민들의 반감을 무마하고 전임 박대통령의 장기집권에 대한 부정적 여론을 의식한 선택이었다. 그러나 대통령의 선출방식은 직선제가 아닌 선거인단에 의한 간선제를 유지하였다.

다만, 유신헌법을 이루고 있던 여러 독소조항들이 상당수 제거되었는데, 국회의 국정조사권을 인정하고 법관의 임명권을 다시 대법원장에게 부여함으로써 무너졌던 입법, 사법, 행정 삼권의 견제와 균형이 일정부분 회복되었다. 또한 국가의 사회복지 의무를 규정하고 행복추구권이나 연좌제의 금지, 사생활의 보호, 환경권 등의 조항이 신설되었다.

그러나, 제8차 개헌은 외부적으로 단임제를 통한 평화적 정권교체를 표방했지만 그 속내는 군부의 장기집권 체제를 만드는 것이었으며, 5공화국 내내 국민들은 정권의 비민주성에 맞서 강력한 저항을 멈추지 않았다.

6월 항쟁: 호헌철폐, 독재타도 그리고 대통령 직선제

1987. 06. 29. 직선제 개헌이 포함된 시국수습대책(6.29 선언) 발표

1987. 08. 31. 개헌 협상 합의문서에 서명하는 여야대표

제9차 개헌(1987. 10. 29.)

1981년 3월 3일 출범한 전두환 정권의 제5공화국은 정의로운 사회와 선진조국 건설을 다짐하며 출범했지만 쿠데타를 통한 불법적 정권 탈취라는 태생적인 민주적 정당성의 결여가 바탕이었기에 민주화를 향한 국민의 열망은 점점 커지게 되었다.

그러한 열망이 잠재되있던 사회 분위기 속 1985년 2월의 제12대 총선은 하나의 기폭제가 되었다. 정치해금 인사들을 중심으로 결성된 신한민주당(이하 ‘신민당’)은 대통령 직선제 개헌을 공약으로 내세우며 창당 20여 일 만에 29.4%의 득표율로 67석의 의석을 차지하며 제1야당으로 부상하였다. 특히 서울, 부산, 광주, 인천, 대전 등 대도시에서 나타난 신민당의 약진은 전두환 정권의 강압통치와 부도덕성에 대한 국민의 불만, 그리고 민주화에 대한 잠재된 열망을 확인할 수 있는 하나의 지표였다.

신민당의 직선제 개헌 요구에 대해 전두환은 1986년 신년연설에서 89년에 개헌논의를 하자고 답했지만 야당은 직선제로의 연내 개헌을 위한 1000만 서명운동을 벌였고, 7월 30일에는 여야 만장일치로 국회 내에 헌법개정특별위원회가 발족하기도 하였다. 하지만 전두환 정권은 신민당사 봉쇄와 서명부 압수 등으로 개헌 논의 자체를 탄압하기에 이르렀다. 또한, 전두환 정권은 지속적으로 공안조작 사건들을 발표하며 공안정국을 조성하면서 공포정치를 계속하였다.

국회 내에서의 개헌 논의는 여당인 민주정의당이 의원내각제를, 야당은 대통령 직선제를 주장함에 따라 시작부터 난관에 부딪혔다. 하지만 대통령 직선제에 대한 논의가 활발하게 이루어지자 전두환은 1987년 4월 13일, 모든 개헌 논의를 금지하는 호헌(護憲)조치를 발표하며 대통령 직선제를 향한 국민들의 열망에 불을 지피게 되었다.

더욱이, 천주교정의구현사제단이 5.18 민주화운동 7주기 기념 미사에서 경찰이 "(책상을) 탁 치니 (놀라서) 억 하고 죽었다."고 발표하며 은폐했던 ‘박종철 고문치사 사건’의 진실을 밝히고, 6월 9일 연세대생 이한열군이 최루탄에 맞아 사망하자 여론은 폭발했고 전국적으로 수백만명의 시민과 학생이 6.10 민주 항쟁의 물결에 동참했다.

6월 10일, 여당인 민주정의당의 대통령 후보로 지목된 노태우 대표위원과 민주정의당은 거센 민심의 파도를 이겨낼 수 없었다. 6월 29일 대통령 직선제 수용을 골자로 한 6.29선언과 함께 정치범의 전면적 사면과 복권, 언론의 자유 보장을 위한 제도의 개선, 대학 자율화 등의 8개항을 약속하며 개헌 작업은 급물살을 타게 되었다. 이후 여야간의 8인회담을 통해 헌법개정 논의가 본격화되었고 9월 18일 여야 공동으로 국회의 헌법개정안이 발의되었다. 이 과정 속 여당은 6년 단임, 야당은 4년 연임을 주장하기도 하였는데 결국 5년 단임 대통령제라는 현재의 제도가 합의되었다.

1987년 10월 12일 국회에서 의결된 헌법개정안은 27일 실시된 국민투표에서 총 유권자 25,619,648명, 투표자 20,028,672명 중 찬성 18,640,625표로 유권자의 78.2% 투표, 93.1% 찬성으로 가결되어 10월 29일 공포되었으며 부칙에 따라 1988년 2월 25일 시행되었다.

현행 헌법은 전문과 본문 10장, 130조, 부칙 6조로 구성되어 있으며 이전의 다른 헌법과 비교할 때 다음과 같은 특징을 지닌다.

헌법 전문에서는 대한민국 임시정부의 법통 계승을 최초로 명문화하였으며, 제도적으로는 직선제를 통한 5년 단임 대통령제, 비상조치권 및 국회해산권 폐지와 같은 대통령 권한의 약화, 국정감사의 부활 등의 국회 권한 강화와 헌법재판소 부활 등이 규정되었다. 또한, 언론 검열 폐지, 집회 및 결사의 자유 보장, 최저임금제 시행 명시, 근로자 단체행동권 보장, 사회적 약자 권익보호 명시, 형사보상청구권 확대, 체포 및 구속시 가족통지 의무 명시, 공판진술권 신설 등의 기본권 확대가 이루어졌다.

제9차 개헌은 그동안 있었던 9차례의 개헌 중 그 어느 때보다 민의를 충실히 반영하고 민주주의적 절차를 제대로 밟은 헌법이다. 특정인의 집권을 위한 개헌이 아니며, 국민의 요구에 상당 부분 응답하였다는 점과 우리 헌정사에서 유례없이 안정적인 근본규범으로서 기능하고 있다는 점에서 87년 이후의 민주주의가 공고하게 자리잡을 수 있는 틀을 마련했다고 평가받는다. 다만, 여야 정치권의 주도로만 이루어진 정치적 타협의 산물이라는 점, 장기적인 국가비전을 예상하고 반영하지 못하여 대의민주주의의 한계와 실질적 민주주의로의 이행의 한계를 노정한다는 비판도 있으나 30년이 넘는 시간동안 기본틀로 기능하고 있는 것은 앞서 언급한 지금의 헌법이 민의를 충실히 반영하고 민주주의적 절차를 제대로 밟은 까닭이다.